Uma breve análise do Marco Legal do Saneamento Básico

O papel da ANA, os novos arranjos institucionais e os desafios futuros

O Brasil possui cerca de 12% da água doce do mundo, gerando uma falsa percepção de que a água é infinita e abundante em todas as regiões. No entanto, na última década, milhares de conflitos de uso da água foram registrados, tanto nas áreas urbanas quanto rurais. A imensa desigualdade do nosso país acaba refletindo no acesso a alguns serviços públicos básicos, como segurança, educação e saúde, e principalmente ao saneamento.

De acordo com o Instituto Trata Brasil, cerca de 35 milhões de brasileiros ainda não tem acesso à água potável e quase 100 milhões não tem acesso aos serviços de coleta de esgoto, concentrados principalmente nas regiões mais pobres do país e na periferia das grandes cidades.  

A gestão da Água e do Saneamento é complexa do ponto de vista político, institucional, econômico e técnico e inclui vários fatores que fazem parte da unidade de gestão adotada. Na Política de Recursos Hídricos é adotada a bacia hidrográfica, uma unidade natural de escoamento das águas superficiais (rios), onde infelizmente se lança o esgoto da maioria das cidades.

O Marco Legal do Saneamento prevê a criação de consórcios intermunicipais para fins econômicos, mas não há qualquer menção quanto à adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, o que, ao nosso ver, representaria um avanço na integração da gestão da água. A Lei das diretrizes da Política Federal de Saneamento define que a bacia hidrográfica é a unidade de referência para o planejamento das ações. Prever a criação de consórcios com fins meramente econômicos, como dispõe o novo Marco, coloca em risco esta integração, que é fundamental para contemplar toda a complexidade relacionada à água. 

Na legislação, ainda em vigor, uma das diretrizes do saneamento é a existência de controle social, mas tanto nesta norma quanto no novo Marco do Saneamento não ficou claro como isto deverá ocorrer, exceto quanto à realização de audiências públicas, o que, por si só, não garante uma efetiva e contínua participação social na gestão do saneamento. Esta participação é importante, porque permite que a sociedade como corresponsável, possa trazer os problemas reais que vivencia e assim legitimar a tomada de decisão para além da burocracia e técnicas estatais e dos interesses privados.

A essa lei somam-se outras do setor de saneamento que continuam vigorando e já previam a privatização dos serviços deste setor, mas nenhuma trata da privatização da água dos mananciais (rios, lagos, reservatórios, água subterrânea), que continua sendo um bem de domínio público, conforme a Lei 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos), mesmo com o novo Marco Legal. A nova lei acelera o processo de privatização dos serviços de saneamento, uma vez que a licitação torna-se praticamente obrigatória, podendo haver participação pública e privada no processo. A tendência é que nesta concorrência prevaleçam as empresas privadas, que tem, em geral, maior capacidade competitiva.

Como então conciliar os interesses de lucro das empresas privadas de saneamento com a garantia de cumprimento dos compromissos sociais e das metas de universalização dos serviços definidas no Marco Legal, que é de 99% da população com água potável e 90% de coleta e tratamento de esgoto até 2033? De maneira geral, as garantias trazidas pelo novo Marco Legal são frágeis e dependem das novas normas ainda a serem criadas para que atendam aos interesses coletivos e que estejam em consonância com as diferentes realidades sociais, econômicas e ambientais do país.

Em várias cidades da Europa e EUA, a privatização resultou num aumento abusivo de tarifas, precarização dos serviços, falta de investimento e endividamento da população, o que vem gerando uma onda de reestatização das empresas de saneamento pelo mundo. No Brasil, um dos exemplos de privatização malsucedida é da cidade de Manaus, cujos serviços de água e esgoto continuam precários, mesmo estando situada à margem do rio Amazonas, na maior bacia hidrográfica do mundo.

Além das metas de universalização e de processos licitatórios, o Marco Legal ampliou o papel da ANA, que passa a se chamar Agência Nacional de Águas e de Saneamento Básico, exercendo as funções não somente de reguladora dos usos da água bruta, ou seja, sem tratamento (geração de energia, irrigação, captação para abastecimento público e industrial, etc), como também de normatizadora e reguladora do saneamento básico, que inclui os serviços de tratamento e distribuição de água e coleta e tratamento de esgoto e resíduos sólidos (lixo orgânico, reciclável e não reciclável, etc). A ANA foi transformada em uma “super agência” em âmbito federal, que deverá se articular com as agências de bacias hidrográficas, pertencentes ao sistema de recursos hídricos, e com as agências de saneamento em nível estadual e/ou municipal.

As novas funções da ANA no sistema de saneamento podem, por um lado, representar um avanço na gestão integrada da água, considerando que uma das principais causas da poluição dos mananciais e de geração de conflitos tem origem na falta de saneamento. Por outro lado, pode ser um fator de centralização, enfraquecendo as agências menores já existentes e o controle social por parte dos municípios e da sociedade em geral. Isto evidencia a necessidade de normatizar e ampliar a participação social na formulação, discussão e aprovação das normas e na arbitragem dos conflitos relacionados ao saneamento.

Ficam então as seguintes dúvidas quanto aos novos arranjos institucionais: sendo a ANA a agência reguladora dos recursos hídricos e normatizadora do saneamento, haverá integração também dos fóruns de participação social do sistema de recursos hídricos com o novo sistema de saneamento ou serão criados fóruns específicos para o saneamento? Tendo a ANA a função de conceder outorga para os serviços de saneamento nos rios de domínio da união e ao mesmo tempo ser normatizadora deste setor, ocorrerão conflitos de interesse? Como estes conflitos poderão ser evitados ou solucionados?

O novo marco ainda apresenta no mínimo duas lacunas: a questão da tarifa de forma a não ampliar desigualdades e ao uso de novas tecnologias e novos modelos de governança com participação social, visando garantir saneamento em áreas de assentamentos humanos das periferias das grandes cidades e para as médias e pequenas cidades do Brasil. Estas incertezas residem não somente na falta de clareza da nova lei e dos novos arranjos institucionais, como também no recente enfraquecimento ou desmonte de vários fóruns de participação social, que são fundamentais em democracias avançadas.

Tudo isto expõe o enorme desafio de alcançar a justa universalização do saneamento, pois, se a prestação dos serviços é pública ou privada, o fundamental é garantir o direito humano no acesso à água potável e ao saneamento para as gerações atuais e futuras, de acordo com a ONU e com os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Daniela Maimoni de Figueiredo

Bióloga, PhD em Recursos Hídricos e Governança da Água

Professora do Mestrado em Rec. Hídricos (UFMT)

Ângelo José Rodrigues Lima

Biólogo (UFRRJ), Mestre em Planejamento Ambiental (UFRJ)

Doutor em Geografia (UNICAMP)

25 anos de experiência em gestão de recursos hídricos.

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